Inštitút finančnej politiky – analytický útvar ministerstva financií – publikoval 13. júla 2018 v spolupráci s Katedrou verejnej správy a regionálneho rozvoja Národohospodárskej fakulty Ekonomickej Univerzity v Bratislave štúdiu o možnostiach úspor výdavkov v samospráve s názvom Výzva pre slovenské metropoly – Analýza alternatívnych usporiadaní výkonu správy Bratislavy a Košíc.
Načasovanie pred voľbami nie je náhodné
Štúdia uzrela svetlo sveta 4 mesiace pred komunálnymi voľbami, možno preto predpokladať že nejde o náhodu, ale o snahu IFP zasiahnuť do predvolebnej diskusie témou, ktorá nie je voličsky atraktívna ale systémová. Vzhľadom k tomu, že v roku 2022 sa budú konať komunálne aj regionálne voľby v spoločnom termíne, je výborný čas začať hovoriť o prípadných zmenách územnosprávneho členenia Slovenska, ktoré sú naznačené v štúdii IFP. Nedá sa to však robiť oddelene od debaty o rozdelení kompetencií a nastavenia k nim prislúchajúceho financovania, čomu IFP v štúdii nevenovalo priestor.
Analýza IFP je slabá, návrhy nepodložené
IFP sa sústredilo na porovnanie výdavkov na tzv. výkon správy, ktorý definujú ako výdavky uvedené v triede COFOG 01.1.1 Výkonné a zákonodarné orgány. Sem patria najmä výdavky na platy a odmeny starostov, komunálnych poslancov a niektorých úradníkov (prednosta, asistent starostu, účtovník obce, členovia odborných komisií, zamestnanec vyberajúci miestne dane a poplatky a pod.). Patria sem tiež tovary a služby spotrebované pri výkone týchto zástupcov mesta/mestskej časti a úradníkov.
Jediné, čo z prepočtov IFP vyplýva je, že dvojúrovňová samospráva je drahšia ako jednoúrovňová. To je potom základom pre odporúčanie na zefektívnenie „výkonu správy“ zlučovaním či rušením mestských častí v Bratislave a Košiciach. IFP vyčíslilo možnú úsporu z takéhoto opatrenia v rozmedzí od 7,6 po 37,2 mil. EUR v závislosti od zvoleného variantu. Najmenej by sa ušetrilo zlúčením mestských častí do okresov (5 v Bratislave a 4 v Košiciach), najviac zlúčením miestnej a krajskej samosprávy v týchto dvoch mestách.
Na prvý pohľad to síce pôsobí logicky, ale výpočty zo štúdie sa dajú ľahko spochybniť vďaka nízkej relevantnosti dát o ktoré sa opierajú. Keby si analytici IFP okrem prebratia údajov z Datacentra otvorili napríklad bratislavský rozpočet, zistili by že pod položku COFOG 01.1.1 Výkonné a zákonodarné orgány sú zaradené aj výdavky na financovanie školstva (41,8 mil. EUR), výdavky na správu nehnuteľností mesta (2,75 mil. EUR), projekty EÚ (2,75 mil. EUR), informačné systémy a elektronické služby (1,3 mil. EUR), či výdavky na dlhovú službu (1,0 mil. EUR). Údaje s ktorými pracovali v analýze teda nie sú validné a kvantifikovaná úspora je nereálna.
Kľúčovou otázkou potom je, či najlepšou cestou na zefektívnenie „výkonu správy“ je zlučovanie či rušenie mestských častí. Priamo v texte štúdie IFP sa pritom píše, že „Materiál sa nezaoberá efektívnosťou poskytovania ostatných verejných služieb“ a to je aj jeho najväčší problém. Na základe výrazne zjednodušeného matematického prepočtu hypotetických úspor totiž navrhuje riešenia, ktoré by významne zasiahli do spravovania vecí verejných na území dvoch najväčších slovenských miest. Výdavky na poslancov a chod mestských úradov (t.j. výkon správy) pritom predstavujú len zanedbateľné percento rozpočtu Bratislavy a Košíc.
Na ťahu je vláda, nie samospráva
Ako teda zlepšiť efektívnosť a znížiť náklady na výkon služieb pre obyvateľov Bratislavy a Košíc? Všetky relevantné nástroje má v rukách centrálna vláda, výzva IFP by teda mala byť adresovaná premiérovi a príslušným ministrom. O zákonoch sa totiž rozhoduje v parlamente a zákonodarnú iniciatívu má vláda, nie primátori. V prípade realizácie odporúčaní IFP by totiž bolo potrebné meniť minimálne zákony o Bratislave a Košiciach, resp. zákon o samospráve vyšších územných celkov.
Ale sú aj iné, podstatne jednoduchšie možnosti, ktorými štát môže napomôcť k zefektívneniu fungovania samosprávy dvoch najväčších miest. Namiesto zlučovania či rušenia mestských častí by mohlo dôjsť zo strany štátu k prehodnoteniu fungovania preneseného výkonu štátnej správy. Napríklad v Bratislave je 15 stavebných úradov a mestské časti sú tiež zriaďovateľmi väčšiny základných škôl. To znamená, že takmer každá mestská časť má stavebný úrad a tiež vlastný odbor školstva. Košice zabezpečujú prenesený výkon štátnej správy v stavebnom konaní aj v školstve centralizovane. Hlásenie pobytu občanov však v oboch mestách zabezpečujú mestské časti.
Ďalšou možnosťou je uložiť dvojúrovňovo spravovaným mestám Bratislava a Košice povinnosť zostavovať konsolidovaný rozpočet a záverečný účet, podobne ako je tomu v prípade Prahy či Brna. Znamenalo by to komplexný prehľad o hospodárení mesta a jeho mestských častí, bez nutnosti zasahovať do ich územnosprávneho členenia. Samotní obyvatelia týchto miest by mali možnosť oboznámiť sa s tým, aký objem výdavkov sa vynaloží na chod administratívy mesta a demokraticky tlačiť na zvýšenie efektivity ich vynakladania.
Otvorme debatu o úsporách v samospráve
V tomto blogu kritizovaná štúdia IFP nebola prvou, ktorú analytický útvar MF SR na tému úspor v samospráve vyprodukoval. V júni 2017 zverejnil IFP štúdiu s názvom Skrytý poklad v samospráve: Alternatívne možnosti sústredenia výkonu správy v samosprávach, v ktorej otvoril tému zlučovania obcí do väčších správnych celkov. K tejto štúdii dokonca IFP vytvoril aj kalkulačku možných úspor vyplývajúcich zo zlúčenia.
Napriek vytýkaným nedostatkom považujem obe štúdie IFP za legitímny podnet na otvorenie diskusie o budúcnosti usporiadania samosprávy na Slovensku. Táto diskusia však nemôže byť vedená v rovine simplistických výpočtov úspory nákladov cez položky COFOG, ale musí sa preniesť na politickú úroveň. Územnosprávne členenie Slovenska je totiž vážnou témou a jeho prehodnotenie by si vyžiadalo otvorenie množstva zákonov v parlamente. S tým by určite súvisela aj požiadavka na prehodnotenie vykonávaných kompetencií a ich finančného zabezpečenia.
Analytické útvary, či už štátne alebo samsoprávne, by v tejto diskusii mohli zohrať dôležitú úlohu. Rozhodovanie politikov by totiž malo byť podporené expertnou skupinou, ktorá by im pripravovala podklady. Jej členmi by mali byť prinajmenšom predstavitelia ministerstiev financií, vnútra a školstva a reprezentanti samospráv (zástupcovia ZMOS, ÚMS, SK8), či nominanti primátorov Bratislavy a Košíc. Iba v takomto zložení bude mať diskusia o úsporách v samospráve dostatočnú legitimitu a bude zaručená jej odbornosť.
